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Ciencias Holguín,                   Revista trimestral,               Año XXI, enero-marzo 2015

Planificación Económica prospectiva estratégica en Instituciones de Salud de la República de Angola / Prospective Strategic Economic Planning in Health Institutions of the Republic of Angola

Makubikua Francisco Vete-Miguel.* Makubikua_74@yahoo.com
Norma Sánchez-Paz ** nspaz@fe.uho.edu.cu

Institución de los autores

*Hospital Central de Uige
**Universidad de Holguín “Oscar Lucero Moya”

PAÍS
: *Angola; **Cuba

RESUMEN

Actualmente se aprecia una tendencia creciente en la demanda de servicios de salud. La Administración posee herramientas que, aplicadas a este sector pueden auxiliar a sus directivos en la utilización racional de recursos humanos, técnicos y financieros y contribuir a la prestación de un servicio de calidad pero a la vez eficiente económicamente. Tal es el caso de los métodos de planificación económica, y específicamente los relacionados con la elaboración de presupuestos. Aquí los autores proponen una tecnología para la elaboración de presupuestos en instituciones de salud, sobre la base de un enfoque de planificación prospectiva estratégica, que puede contribuir a una utilización más eficiente de los recursos disponibles e incrementar la responsabilidad de los profesionales de salud, no solo sobre la actividad asistencial y la calidad con que la realizan, sino además sobre los recursos que utilizan en el presente y los necesarios para el cumplimiento de metas futuras.
PALABRAS CLAVE: PLANIFICACIÓN; RECURSOS; PRESUPUESTOS; PROSPECTIVA, ESTRATEGIAS

ABSTRACT

Currently shows an increasing trend in the demand for health services. The Administration has tools which, applied to this sector can help its managers on the use rational of human, technical and financial resources and contribute to the provision of a quality service but at the same time efficient economically. Such is the case of the methods of economic planning, and specifically those related to the preparation of budgets. Here the authors propose a technology for the preparation of budgets in health institutions, on the basis of an approach of strategic foresight planning, which can contribute to a more efficient use of available resources and increase the responsibility of health professionals, not just on health care activity and quality that made it, but also on the resources used in the present and the necessary to the achievement of future goals.
KEY WORDS: PLANNING; RESOURCES; BUDGETS; FORESIGHT; STRATEGIES

INTRODUCCIÓN

Hoy la humanidad vive en un contexto de mutaciones constantes que aumentan la incertidumbre y la preocupación por el futuro. Los sistemas de Salud Pública en los diferentes países no están ajenos a ese contexto de cambios y tienen que hacer frente a nuevos e importantes retos como la aparición de nuevas enfermedades, la modernización de las tecnologías de diagnóstico y tratamiento, el incremento de los precios de los medicamentos, y el recrudecimiento de la crisis económica mundial que limita las disponibilidades de recursos para la prestación de los servicios de sanidad.

Como consecuencia de ello, se buscan nuevas iniciativas de organización y gestión de los servicios sanitarios, que sean capaces de garantizar la sostenibilidad económica del sector, promoviendo la incorporación de nuevas técnicas empresariales en su gestión. En correspondencia con esta situación, en varios países se ha planteado la necesidad de que en el sector de Salud se potencie la calidad del servicio que se brinda, así como el ahorro, la utilización eficiente de los recursos y la eliminación de gastos innecesarios, lo cual significa una nueva concepción del modelo de gestión en este sector.

En la bibliografía consultada sobre este tema se coincide en la necesidad de involucrar a los profesionales clínicos en la gestión de recursos; introducir los términos de participación, descentralización de la gestión, responsabilidad social y material, disciplina económica, y la implicación de todos los factores en la gestión de recursos financieros  para garantizar la calidad en la provisión de servicios,  mejorar los niveles de cobertura y los indicadores de salud, mediante una utilización más eficiente de los recursos disponibles.

Teniendo en cuenta los resultados de investigaciones anteriores sobre planificación económica (Sánchez, 2010) y los diagnósticos realizados en instituciones sanitarias de la provincia Holguín y de Luanda (Angola), por parte de los autores, se reconocen las deficiencias que hoy se manifiestan con mayor frecuencia en el proceso de planificación económica en el sector Salud Pública, y que han fundamentado el inicio de esta investigación. Entre ellas se destacan:

  • No se promueve una reflexión colectiva y creativa sobre las variables clave de la unidad presupuestada, que facilite la toma de decisiones en relación a prioridades para la asignación de recursos.

  •  Aunque los trabajadores participan en el análisis de las cifras preliminares del presupuesto no se reconoce como un proceso donde se desarrolle una participación real de todos los involucrados sino más bien formal.

  • No se realiza antes de cada ejercicio de presupuestación un diagnóstico estratégico que posibilite un conocimiento exhaustivo de las capacidades  internas de la unidad y sus potencialidades futuras.

Lo anterior evidencia la necesidad de la transformación y respalda el objetivo de este trabajo: Diseñar una tecnología para incorporar un enfoque prospectivo estratégico en el proceso de elaboración del anteproyecto de presupuesto en instituciones de Salud.

MATERIALES Y MÉTODOS

Dentro de la investigación se asume la concepción dialéctico-materialista como principal criterio metodológico y se emplearon en forma interrelacionada métodos teóricos y empíricos:
- Análisis y síntesis de la información obtenida, así como de la experiencia de especialistas consulta­dos, para desarrollar el análisis del objeto de estudio, tanto teórico como práctico.
- Método histórico-lógico para el análisis y determinación de los antecedentes, caracterización y conceptualización del objeto de investigación.
- Hipotético-deductivo para diagnosticar el sistema de planificación económica y para el diseño e incorporación  de un enfoque prospectivo estratégico en la elaboración del anteproyecto de presupuesto.
-- Entrevistas individuales; observación simple y participante para la obtención de la información.

RESULTADOS DEL TRABAJO

Los resultados de la investigación permiten afirmar que actividad económica y presupuesto son dos términos que van íntimamente unidos. Si la actividad económica lo que persigue es la satisfacción de las necesidades humanas mediante bienes económicos, es decir escasos y susceptibles de usos alternativos, el presupuesto será el cómputo anticipado del coste de esa actividad o de los gastos y de los recursos para llevarla a cabo.
De acuerdo con esa relación, se puede entonces expresar que el presupuesto será el plan de actuación de cualquier actividad económica, y, como toda acción racional planificada, deberá estar caracterizado, en primer lugar,  por la explicitación de lo que se desea alcanzar, en segundo término, por la cuantificación económica estimada de los costes en los que habrá que incurrir para su consecución, y por último, por la previsión o anticipación de los medios que se considera que serán necesarios para llevar a cabo la referida actividad (Gimeno, 2006).

En el mundo, el Presupuesto es una de las herramientas más utilizadas para el funcionamiento de las organizaciones económicas, tanto públicas como privadas, ya que cumple con dos funciones fundamentales: por una parte expresa la necesidad de que la organización establezca una planificación, intentando determinar con antelación cuál va a ser la dirección que tomen las actividades de dicha organización en un futuro próximo y determinando cuáles van a ser los recursos económicos necesarios para realizar esas actividades, y por otra, se trata de un instrumento imprescindible para la gestión, pues una vez finalizado el período de utilización de un presupuesto resulta posible analizar las desviaciones producidas entre el presupuesto inicial y el presupuesto ejecutado, tanto en el ámbito de los ingresos como de los gastos, información esta que permite tomar decisiones relevantes sobre la estructura y actividad de la organización.  

Las instituciones públicas, y dentro de ellas las instituciones sanitarias, son también sujetos económicos que realizan actividades económicas y, por lo tanto, elaboran sus presupuestos para llevarlas a cabo. Sin embargo, mientras que la planificación presupuestaria en las empresas es históricamente simultánea a la existencia de éstas, en las instituciones públicas la planificación económica es mucho más reciente.
Es en el siglo XIX cuando se generaliza la actividad presupuestaria del Estado, básicamente como consecuencia de la importancia que comienza a adquirir el sector público en el conjunto de la economía de los estados modernos y, del desarrollo de la democracia como forma para la organización y la toma de decisiones.
En efecto, es cuando se democratizan las sociedades y se establecen tanto los derechos a elegir a los gobernantes como a controlar sus decisiones cuando el presupuesto del Estado pasa a ser un elemento imprescindible para la sociedad en general, y en concreto para su actividad económica.
Cuando los responsables del Hospital Central, deciden poner en marcha un modelo presupuestario, pretenden:

  • Que sea la base para la acción hacia el objetivo. Es decir facilita definir las acciones para lograr los objetivos.

  • Posicionar a la organización frente a su futuro desarrollo. El presupuestar supone adelantar y determinar el futuro, lo que hace a todos los componentes de la empresa  trabajar para lograr que se desarrolle en el camino señalado.

  • Definir las posibilidades de acción y las ulteriores consecuencias de las decisiones. Para elaborar un presupuesto, se exploran las alternativas posibles de acciones a tomar, y debe decidirse para cuantificar y presentar una concreta, que será siempre la que se espera que sea más eficiente para el logro del objetivo. La propia medida de la eficiencia habrá exigido también definir el resultado previsible de cada acción explorada.

  • Analizar los riesgos de las actividades futuras. El futuro nunca es cierto enteramente, y la tarea de presupuestarlo supone asignar probabilidades de ocurrencia a cada una de sus posibles presentaciones, lo cual favorece el análisis de los riesgos en que se incurre en cada alternativa.

  • Coordinar actividades entre departamentos al conciliar planes de acción conjuntos y discutir los medios y recursos a emplear.

El proceso de presupuestar supone fijar los objetivos de la organización y programar los medios necesarios para lograrlos, al menor coste de las alternativas posibles de acción, o en su mayor grado de consecución utilizando los recursos disponibles. El éxito en la elaboración del presupuesto en las instituciones sanitarias habrá de venir, entonces,  precedido de:

  • Una estructura organizativa detallada, con procesos asignados a los distintos departamentos y unidades asistenciales y no asistenciales.

  • Líneas jerárquicas definidas en la estructura.

  • Distribución de atribuciones y responsabilidades en los centros de responsabilidad en que se divide las instituciones sanitarias.

  • Definición  de los objetivos concretos a lograr.

  • Un sistema de contabilidad desarrollado, a fin de poder reflejar las cifras presupuestadas, analizar las ejecutadas una vez comenzado el plan de acción, y medir eventuales desviaciones que pudieran producirse entre unas y otras.

Este trabajo hace una propuesta para elaborar el presupuesto con carácter prospectivo estratégico, lo cual responde a la necesidad de que la planificación asuma la función de visión de futuro que le corresponde, defina prioridades para la asignación de recursos, formule estrategias para el uso más eficiente y eficaz de los recursos y que no se limite a la descripción de cómo se prevé  ejecutar el presupuesto en el año planificado sino que, además, prepare las condiciones para lograr y sostener desarrollo en el futuro, considerando las incertidumbres.
Esto hace que algunas tareas requieran un período de tiempo mayor de un año para su ejecución por lo que, dado el carácter prospectivo estratégico de la previsión,  se propone que se complemente el proceso de presupuestación con la elaboración de una proyección prospectiva estratégica que abarque un período de hasta cinco años con cortes anuales que se irán deslizando de forma que siempre se cuente con una visión de futuro para ese horizonte. 
Se recomienda además, que el proceso de elaboración del Presupuesto se inicie al finalizar el primer trimestre del año de cada año, de manera que en el mes de diciembre se pueda contar ya con un anteproyecto de presupuesto elaborado y revisado, que sea el resultado de un análisis de mejoramiento continuo realizado durante el año anterior al período planificado.
El Presupuesto elaborado para cada institución no será ajeno a las líneas estratégicas del país y tampoco a los objetivos de la provincia y del Ministerio de Salud de la República de Angola.
En función de la lógica que se expresa en la tecnología propuesta las actividades a desarrollar en cada fase y etapa se explican de forma resumida a continuación:

Fase Preliminar de Planificación

Etapa 1: Caracterización de la Institución Sanitaria. Asambleas con los Trabajadores.
La caracterización de la Institución se realizará sobre la base de su misión, estructura organizativa y valores compartidos.
Por otra parte, teniendo en cuenta la relevancia que se asigna a la participación de los trabajadores en la planificación no puede evadirse la existencia de un espacio que garantice su participación no formal, sino real, en la identificación de los  problemas y potencialidades para elevar la eficiencia y eficacia del servicio de salud. Por ello, se propone la realización de una consulta a través de una asamblea abierta, pública, y cuyo objetivo es conocer por propia voz de los trabajadores las necesidades, prioridades, aspiraciones, y propuestas de cómo pueden ser satisfechas esas necesidades para garantizar un mejor servicio.  
Etapa 2: Formación del Grupo de Planificación. Selección de Expertos.
Teniendo en cuenta que la planificación es un proceso formal y socializado, que requiere de la participación de representantes de los diferentes factores económicos, sociales y políticos que confluyen en la organización, es evidente que la elaboración del presupuesto es una tarea para un grupo de trabajo y que se hace necesario entonces, definir quiénes se van a encargar de elaborarlo, y por tanto, quiénes deben utilizar la tecnología que se propone.
Se recomienda que en ese grupo de trabajo participe el Director General de la institución, la Dirección económica, los jefes de diferentes áreas y/o servicios y representantes de las organizaciones políticas y sociales, que por su papel en la institución se considere que deben participar. No se propone una cifra única de participantes y cada centro, de acuerdo a sus  características lo decide. Este grupo  no constituye una nueva estructura o aparato administrativo sino un equipo de trabajo, que se reúne con la frecuencia que se considere necesaria para diseñar, entre todos, las estrategias y acciones a ejecutar en el período planificado.
Etapa 3: Capacitación y Actualización del Grupo de Planificación.
El trabajo de planificación en las actuales circunstancias exige la capacitación y actualización sistemática de los planificadores con nuevos métodos y técnicas de planificación y un nivel de información oportuna, que les permita elevar la objetividad de las previsiones y evitar cualquier rasgo de voluntarismo o mecanicismo que afecte la calidad del trabajo. Con el apoyo de las instituciones académicas acreditadas para la superación de cuadros del Sector de Salud, se deberá garantizar la preparación y entrenamiento del Grupo de Planificación. 
En esta etapa es importante identificar expertos capaces de hacer valoraciones conclusivas sobre la institución en relación a sus particularidades y los factores clave para su desempeño, con un máximo de competencia y calidad. Pueden ser incluidos expertos que aunque no formen parte del grupo de planificación, por su alto prestigio profesional, experiencia práctica o nivel de información que poseen, se considera pertinente que formen parte de los expertos a consultar.
Etapa 4: Diagnóstico Prospectivo Estratégico
La realización de un diagnóstico con perfil prospectivo estratégico por su integralidad, alcance, y objetividad, al evaluar con imparcialidad cada uno de los elementos que la conforman permitirá elaborar un resumen de la situación de la institución donde se reflejan los principales problemas detectados, las potencialidades de elevación de la eficiencia económica, las fortalezas y debilidades internas y las oportunidades y amenazas que impone el entorno. Ese listado de variables, internas y externas, determinan el presente y el futuro de la institución y, por tanto, deben constituir el núcleo de atención de los decidores que elaboran el presupuesto. Para seleccionar entre dichas variables las de mayor influencia y dependencia se recomienda emplear el método de Análisis Estructural MIC MAC y otras técnicas de planificación estratégica.

Fase II Fase de Elaboración del Presupuesto

Los resultados de la fase preliminar sientan las bases para comenzar la elaboración del presupuesto.
Etapa 5: Escenarios Posibles y Definición de Objetivos
El análisis de la evolución de las variables clave identificadas en la etapa anterior, a través de los posibles escenarios que se pueden presentar, permitirá incluir en la proyección prospectiva estratégica y en el presupuesto las tareas que permitan preparar las condiciones para aprovechar, o enfrentar, los eventos que probablemente ocurran en el futuro. Para el análisis de los posibles futuros y la determinación de los posibles escenarios puede emplearse el programa de Planificación Prospectiva SMIC .
Los objetivos proporcionan coherencia en el proceso de toma de decisiones  y cuando son claramente formulados, y comunicados, son de vital importancia para lograr el éxito  pues dan, a los directivos y a los trabajadores, una visión más clara de su papel en la organización y específicamente en la construcción del futuro.
No existe una metodología única que señale los pasos a seguir para una correcta formulación de los objetivos pero sí hay dos elementos que en opinión de los autores no se deben obviar. En primer lugar, ellos deben responder a las líneas estratégicas del país, políticas del Ministerio de Salud Pública, e intereses y líneas estratégicas de los gobiernos territoriales, y en segundo lugar, pero no menos importante, deben reflejar el futuro deseable para la institución, lo que sus trabajadores aspiran y consideran significativo para el cumplimiento de la misión.
Etapa 6: Elaboración de Anteproyecto de Presupuesto con Proyección Prospectiva Estratégica
La información obtenida en las etapas anteriores facilitará la elaboración de una propuesta de Presupuesto (Anteproyecto) según las indicaciones vigentes por el Ministerio de Finanzas.
Aunque desde la primera fase la intención está dirigida a la solución del problema científico identificado para esta investigación, dado por el cómo implementar un enfoque prospectivo estratégico en la planificación económica en instituciones de salud que favorezca la elaboración del presupuesto sobre bases científicas y no de voluntades, y que promueva una reflexión colectiva y creativa sobre el futuro así como la formulación de alternativas para el incremento de la eficiencia técnica y económica, se considera oportuno en esta etapa hacer énfasis en que la propuesta de presupuesto que se elaborará constituye en sí un plan elaborado con dicho enfoque porque incluye a través del presupuesto los gastos previstos a ejecutar en el año planificado pero que además, a través de la Proyección prospectiva estratégica, plantea las estrategias a seguir para cumplir los objetivos económicos  propuestos en cada una de las partidas de gastos; para preparar las condiciones que demandan los escenarios futuros más probables, y para ir construyendo el escenario deseado por la sociedad en relación a los servicios de salud.
Además, el enfoque prospectivo estratégico no le llega a este plan sólo porque en él se incluyan tareas  a cumplir  en el largo plazo, sino a través del cómo se hace el plan, cómo se elabora el presupuesto, qué se tiene en cuenta, quiénes participan, dónde centrar la atención, cómo asignar los recursos y definiendo qué parte corresponde hacer en este período para garantizar las metas futuras. Es opinión de los autores, que lo prospectivo  estratégico no tiene por qué estar solamente asociado al largo plazo, lo prospectivo estratégico no está sólo en el cuándo, sino también en el cómo.
Etapa 7: Versión Final y Aprobación del Presupuesto
Una vez seleccionadas las estrategias y acciones a ejecutar en el período planificado, se elabora la versión final del presupuesto, que es envida al Ministerio de Salud Pública y al Ministerio de Finanzas para su análisis y posterior aprobación en el nivel central.

Fase III Evaluación y Control

Etapa 8: Evaluación y Control de la Ejecución del Presupuesto.
El proceso de planificación no debe concluir con la elaboración del Presupuesto sino que se hace necesario, aún más en las condiciones actuales, evaluar sistemáticamente la marcha de su ejecución, para realizar los ajustes ante cambios significativos que puedan favorecer o afectar su cumplimiento. La dinámica de los cambios que se producen exige un proceso de vigilancia sistemática que permita actualizar las bases de elaboración del presupuesto, pues al igual que cualquier otro trabajo de pronóstico, lo que se busca es una aproximación a un entorno tendencial derivado de la interacción entre las variables internas y externas que intervienen en el desempeño de una institución sanitaria y que no siempre se desarrollan como se asume en las hipótesis sobre su comportamiento.
Un control sistemático y efectivo de la ejecución del presupuesto asegura el cumplimiento de los objetivos previstos en la proyección estratégica y  la continuidad de aquellas tareas que requieren para su ejecución de un tiempo superior al año planificado.   En caso de cambios significativos en las condiciones que dieron lugar a este plan se hará necesario actualizar el diagnóstico y reformular las estrategias, o ajustarlo, de acuerdo a las nuevas circunstancias.
La evaluación sobre la ejecución del presupuesto deberá ser de conocimiento de todos los trabajadores, sobre todo de aquellas tareas que más se relacionen con la calidad del servicio y la eficiencia en la utilización de los recursos.

CONCLUSIONES
La planeación económica es un área de estudio ligada a la planeación prospectiva estratégica y existe un gran interés en explotar esta herramienta en el mundo  académico y profesional. De ahí la pertinencia del Modelo propuesto que buscan teorizar, estandarizar y operacionalizar su aplicación en las instituciones de la salud de la República de Angola.

BIBLIOGRAFÍA

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  • Godet, M. (2001). Creating Futures. Scenario planning as a Strategic Management Fol.  España : Editorial Económica http://www.prospectiva.eu/blog . [consultado 28/12/2014].

  • Godet, M y Durance, P. (2009).La Prospectiva estratégica para las empresas y territorios. Cuaderno del LIPSOR. Serie de investigación No.10. Disponible en: http://www.prospectiva.eu/blog . [consultado 28/12/2014].

  • Godet, M. (2000). La caja de herramientas de la prospectiva estratégica. Cuaderno del LIPSOR. Serie de investigación No. 5. Disponible en:  http://www.prospektiker.es/documentos/caja2000.pdf. [consultado 3/12/2014].

  • Godet, M. y Durance P. (2007). Prospectiva estratégica: Problemas y métodos. Cuaderno del LIPSOR. Serie de investigación No. 20. Disponible en: http://www.prospectiva.eu/blog. [consultado 28/12/2014].

  • Sánchez Paz, Norma (2010). Planificación económica en instituciones de salud. Necesidad de algo más que presupuestos. Tesis de Maestría. Universidad de Ciencias Médicas, Santiago de Cuba.

  • Vergara, J., Fontalvo, T. y  Maza, F. (2010).  La planeación por escenarios: Revisión de conceptos y propuestas metodológicas. Revista Prospect., 8(2), 21-29.


ANEXO

Figura 1. Tecnología para la elaboración del  Presupuesto en instituciones  sanitarias con enfoque prospectivo estratégico.

 1

Fuente: Elaboración de los autores


Síntesis curricular de los autores

*Makubikua Francisco Vete-Miguel
Licenciado en Contabilidad y Finanzas por la Universidad de Holguín, Cuba, en el año 2000. Máster en Gestión Hospitalaria por la Universidad de Lisboa, Portugal en el año 2010 y desde el año 2012 realiza estudios de doctorado en Ciencias Económicas en la Universidad de Holguín.
Ha ocupado cargos en el Gobierno de la provincia de Uige de la República de Angola, como jefe del departamento de finanzas, Asesor económico del Gobernador, Administrador del Hospital Municipal de Songo Provincia de Uige, Administrador del Hospital Sanatorio de la Provincia de Uige y actualmente se desempeña como Director Administrativo del Hospital Central de Uige. Es profesor adjunto de la universidad Kimpa Vita, en el ISEDE y en el Instituto Medio de Salud en la Provincia de Uige.

**Norma Sánchez-Paz
Licenciada en Economía de la Industria en 1982 en la Universidad de Holguín, Máster en Dirección desde 1999, Profesora Titular, Máster en Economía de la Salud por la Universidad de Ciencias Médicas de Santiago de Cuba y Doctora en Ciencias Económicas por la Universidad de la Habana en el 2010. Posee 32 años de experiencia en la docencia y una vinculación estrecha y sistemática con la práctica a través de cursos de entrenamientos, práctica laboral, tutoría de trabajos de cursos y de diploma y la impartición de cursos de postgrado y diplomados. Ha impartido asignaturas relacionadas con  Planificación, Análisis económico, Marketing y Dirección Estratégica. Ha obtenido importantes resultados en sus investigaciones relacionadas con Planificación territorial, Economía de la Salud y Enfoque prospectivo y estratégico para el desarrollo integral de las organizaciones.

Institución de los autores.
*Hospital Central de Uige
**Universidad de Holguín “Oscar Lucero Moya”


Fecha de Recepción: 22 de mayo 2014
Fecha de Aprobación: 20 de enero 2015
Fecha de Publicación: 06 de febrero 2015


1 MIC MAC: Matriz de impactos cruzados multiplicación aplicada a una clasificación. Método prospectivo que permite identificar las variables clave de una organización. Ver Caja de herramientas (Godet, 2000)

SMIC: Sistema de matrices de impactos cruzados. Método de prospectiva para la determinación de escenarios futuros sobre la base de valores de probabilidad de ocurrencia de determinados eventos, asignados por expertos. (Godet,2000)

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